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李弘:相比灾难应急救援,更需要回应的是减灾资金和重建资金缺口

2021年02月10日

李弘:相比灾难应急救援,更需要回应的是减灾资金和重建资金缺口


       为了更深入了解中国本土灾难慈善领域的整体发展问题与挑战,促进行业交流寻求合理策略激发本土灾难慈善领域生态发展,1月27日,筹款行业培育平台方德瑞信联合基金会救灾协调会、爱德传一基金、凤凰网公益举办灾难慈善领域筹款策略研讨会,邀请国内灾难慈善领域经验丰富的研究界与实务界专家,共同探讨我国现阶段灾难慈善领域组织在筹款方面的现状、面临的挑战与具有可行性的解决路径。


       全国性灾难慈善响应工作,提出两个“悖论”:一是,重大灾难因为受到的关注多,获得的捐款额也高,但由于灾情级别这样的灾区同时也会得到中央财政拨款,而那些中小型灾难受到的舆论关注低,捐款少,同时地方财政体量也小,却恰恰需要更多的捐赠方关注。其次是关于科学救灾与重建的问题,相比灾难应急救援,更需要被关注的是灾前减灾资金和灾后重建资金的筹集,而这其中,关于“重建”的理解绝不仅仅是“房屋”“农田”等硬件的重建修复,例如还完重建房屋的贷款,负债水平恢复到灾前才算村民家庭生计的恢复,而这些常识的普及还需要进一步加强。这两个“悖论”的破解都离不开灾难慈善领域捐赠文化的培育。

以下为李弘演讲实录:

       刚才的报告里我们也看到美国的灾难筹款时,如何让媒体广泛报道,如何进行广泛的名人动员,这里面会用到很多电视广告和线下各类型的广告方式,它们都有成本。而筹款成本背后,指向了长期的捐赠人教育,或者是对捐赠人理念的影响。这是一个长期的过程,需要让捐赠人认可这个专业的公益项目/组织,捐赠人教育本身又需要相应的投入和成本,需要有资金、有人来做这些事。但凡发生一件事,就一定会有成本。所以这么看下来,好像也没有也没有看到美国更好的经验。所以从具体经验和做法来讲,最终就回到了捐赠文化、捐赠人教育的层面上。

       下面,根据壹基金这些年在国内的筹款工作,我想从两个大的方面来讲它(全国性灾难慈善)的两个悖论。



       第一个关于自然灾害,面对大小灾需求的问题。比如去年国内洪涝灾害时网上有很多讨论为什么觉得媒体报道不多,因为大家有个经验是媒体报道越多,广泛的社会动员力度就更大,捐赠的转化量就更大。也就是说,媒体信息传递的人越多,转化为捐赠的人数就会越多,这样对大灾回应的资源就会比较多。在对大灾回应的资源多的情况下,我们同步看国内的救灾体系。我国有四级响应体系,达到了国家四级响应以上,就会有中央财政资金的支持,比如对大灾的救灾、重建的安置和灾后的补贴,这里面除了国家对大型基础设施重建的项目的安排外,还会有对农村农房的补贴。除了直接的补贴,还会出台政策,比如说无息贷款,受灾户借了这个款、建完房子,可以长期慢慢还。以上政策都是针对大灾的。但是我们大灾的恒定标准是以一个总数来看的,衡量灾够不够大,也就是说中央财政资金响应4级以上的灾够不够大,是看受灾总数。比如说总倒房数、总受灾人数、总的转移安置人数、总的农田受灾面积等。我国大约每年发生1000多次中小型灾害,其中2016年,大约2800多个区县发生过自然灾害,它们大部分是国家4级响应以下的中小灾。

       这些灾害的发生地,相对来说以中西部、东三省这些发展滞后地区居多。他们日常财政资金本身就不够是需要中央每年的财政资金转移支付的,所以它在灾害响应的资金里相对就更困难。但是它发生的中小型灾害并不是说受灾的这一户人的房子没倒,或者是他没有转移,或者是他的农田农作物没有受损,而它的受灾总人口、总倒房数、总转移安置人数量不够,所以达不到中央的响应级别,那么就看看地方响应级别。然而地方财政在这些相对发展滞后的省份市县,能回应的资金也较少。所以这个时候,恰恰是这些中小灾更需要社会资金捐赠的时候,但由于灾害小,媒体报道少,反倒公众是不知情的。我们自己的感受比较深,这些年我们在20多个省回应数百次中小型灾害,比如说每年夏天的洪涝灾害。往往我们发起灾害筹款或者是行动的时候,很多当地省里的省会城市的朋友,并不知道本省某个市某个县发生了一个什么灾。所以,恰恰在政府财政资金投入相对不如大灾的情况下,更需要社会资金的时候,社会资金是缺乏的,或者说社会资源是缺乏的。大灾的时候,整个财政资金投入的力度相比中小灾更大的情况下,社会资金捐赠量也很大。所以这是有一个倒挂的问题,就是反倒更需要社会资金的中小灾缺乏报道,缺乏所谓的“流量”,就是没有让更多公众知道的情况下,就没有办法产生更多的捐赠转化,所以我想这是第一个悖论,中小灾我们最大的感受是很难获得筹款。一个村和十个村受灾来讲,实际上对这一个村的人来讲,他受灾的程度和他的损失是一样的。不能说100个村受灾,才达到全社会关心响应的级别,而是当有一个村受灾,我们也要回应、关注,因为他们是受灾的群众,作为公民基本享有的权利,生命受到保障,生活生计发展的基本的权利。

       所以从这方面来看,我们还要有更好的办法,包括我们的互联网筹款平台、非公募基金会、捐赠企业、公募基金会、一线行动组织等。大家总觉得对出资人、出资方的影响,是少数做筹款的机构的事情,觉得应该有分工,但其实并不是。这是一个非常广泛深刻、面对所有捐赠人的影响,或者叫知识共享、信息对称的过程。也就是所谓公众教育、公众倡导,是一个长期的过程。当这些长期的过程坚持下来,我觉得才有可能让大家更加理性捐赠,并不是只有大灾一定需要捐,是不是你的家乡、你所在的省份、你所在的区域在中小灾的时候更需要你的帮助。所以我说第一个悖论是大灾社会捐赠多,中小灾社会捐赠少。但是从需求来讲,可能看起来中小灾更需要,相对来讲,这个并不绝对。

       第二个是关于科学规律的问题。国际上已经有很多测算数据,其中有一个广为人知的数据是:灾前投入1美金,灾后可能会少花7美金,这样一个大概的测算。当然不同的区域、不同类型的灾、不同的国家可能比例会不同。但是总体来讲一定是灾前投入比灾后投入的收益更大。灾前投入更多,你就会减少减轻灾害风险;如果是避免不了的灾害一定会来,也能在很大程度上减少它引发的灾害损失。这些都是对社会公共成本、对个人生命财产安全最大的保障。关于这点,有个最简单的例子就是保险,我们为什么要做保险,实际上就是灾前、意外发生之前的投入,能在意外之后有很好的保障。所以,我们其实更需要的是减灾的资金,更需要日常、常态的减灾资金。在唐山地震40周年之后,在国家的防灾减灾救灾体制机制改革意见中,在十八大、十九大历次全会中,都提到了跟灾害应急相关的事情。其中,总书记的核心论述有两大方面,“两个坚持”,“三个转变”,这里特别强调了从“从注重灾后救助向注重灾前预防转变;从应对单一灾种向综合减灾转变;从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”。那么这一点恰恰是刚才的报告里也提到,其他国家的灾难筹款也在这一点上做得不足。从单一灾种向综合减灾转变时,我们如何在灾前投入更多的资金,有很大的工作和空间可做。

       下面我就讲讲,为什么现在国内整个行业都还做得不够好。

       还是对灾害事件这个现象的科学认知问题。灾害发生前,它可以由风险、致灾因子和我们的应对能力决定。另外,灾害发生后什么时间需求最大?一定是重建的时候需求最大。只是灾害发生那一刻,会牵动大家的同理心,调动大家援助他人的关切之情。但是,灾后的大部分需求,尤其是伤员的生命救治、住院救治的需求,医疗的需求往往是国家医疗系统承担,也是国家财政承担的。灾后紧急生活救助,也就是说灾后的吃喝拉撒睡这样的基本生活,相对来说花不了多少钱。但是他的农田损失了、房屋损毁,房屋重建一二十万,农田生产设施灌溉等一系列社区或农村的小型基建也要重建,他不可能有这个贷款,或是借到这么多钱。所以,灾后的需求重心是在重建阶段。但是如果你在灾害发生的时候不筹重建阶段的钱,而是等灾害发生几个月以后,真正重建开始时再筹重建的钱,很难筹到。这个我们试验过,因为已经过了公众关心关切、容易激发同理心的阶段了,而公众对灾前的重要性和重建的重要性是不了解的。但是,我们筹款又只能赶着灾害发生的这一时间节点来进行筹款。所以,这也有一个悖论和错位的问题。最需要的钱很难筹到,但是相对资金量需求不那么大的时候,相对资金量需求比重建和减灾相对较少的应急阶段,钱相对是好筹的。所以,在应急阶段是不是有过度回应的问题存在,这需要我们所有同行一起来和捐赠人、互联网捐赠平台和捐赠企业去沟通。迫于方方面面的原因,捐赠方往往希望尽快执行完,别拖得太久,比如在应急响应阶段发放物资,把各方面资金尽快使用完。但是从我们行业内所有做减灾、重建和社区发展的组织来讲,我们往往更希望这个资金周期可以放得更长,让我们和社区居民、村民一起慢慢科学规划,回应灾后的生计恢复,回应他们的长期生活和重建需求,以及更常态化的日常减灾需求。这一点,雅安芦山地震后四川省委关于推进芦山地震灾区科学重建跨越发展,加快建设幸福美丽新家园的决定里,对重建的总体目标定的就非常科学:“认真执行灾区恢复重建总体规划,力争实现‘三年基本完成、五年整体跨越、七年同步小康’的重建目标。”

       所以,我个人是希望在我们这个研究报告里能看到更多的数据或案例做法。比如相对应急阶段,美国有多少大型的家族基金会、企业基金会或企业,愿意捐减灾和重建阶段的资金。是不是这些数据可以更有力地让我们跟中国捐赠方沟通时,告诉他们捐这个事情更重要更有成效。

       此外,在大灾和中小灾的情况分析方面,是不是也可以多一些分析内容。在刚刚的报告里,我们也看到了一些跟中国同样的情况,大灾肯定还是好筹的,中小灾怎么办?它基于一个社区的区域来讲,涉及了几个乡镇,几个街道,几个村受灾,不会像几个县受灾这样的大型灾害的损失那么大。但从绝对值来讲,从对每一户的绝对值来讲,他一样是受了灾,他们是怎么回应的?

       所以拿壹基金举例,当然大家也知道我们在雅安重建一周年的时候也引发了一个公共话题,公众认为应急救援阶段的钱花慢了,其实钱并不慢,因为在应急阶段,该回应的需求我们实际上是全部回应了。本身这样一个大灾就是有巨大的重建需求,老百姓重建农房、恢复生产生活,按省委重建规划要求的经济社会恢复到比灾前更好的水平需要长期的支持,这部分的资金体量巨大。好几个县受灾,那么多村民受灾,按照科学规律讲,重点资金就应该放在重建阶段。举个例子,汶川地震时,香港红会援助的资金直到10周年的时候最后一个重建项目才用完。所以在国际上,这种巨型灾难、大型灾难的重建周期,持续8年时间是很正常的。但是在我们国内,可能公众、企业就会觉得太久了。事实上,灾区的需求是复杂多变,是长期的。重建还有一个观点叫做不仅是恢复到灾前的水平,应该比灾前的水平更好。所以重建也不是简单的房屋再建。对村民来讲,三年重建完成了,房屋重建完成了,可能生产生计比如养殖种植产业也已经建起来了。但我们不知道的是,他重建房屋一定借了很多钱,贷了很多款。他要还清这些借款和贷款可能还要十年二十年。他重新投入的种养殖成本可能也借了钱贷了款。这时再看他的“重建”,硬件是在三年完成了,但实际上如果贷款没还清,他的“重建”是没有完成的,对他生活的影响是:他背了十几万二十几万的债,得省吃俭用再还很多年的贷款借款。所以从这些角度来讲,我们如何拿到更真实的数据、更真实的灾区案例,如何更真实地影响捐赠方来支持更广泛的捐赠人影响,才能更好地给予灾难捐赠以科学捐赠,让他们在更需要的减灾和更需要的重建阶段给予更好的或是更科学的捐赠,那才会让灾难响应整件事变得更体系化、更专业。

       最后还是回到前面说到的无解的循环中来。我们还是希望从一开始做更多关于防灾减灾、自救互救的公众教育,目前做了一些尝试。比如壹基金和国内地产公司基金会——上海新力公益基金会成立一个备灾基金,每年针对他在江西、云南等选定的区域,提前设立资金池,当发生灾害时,我们根据灾害响应的等级,可以第一时间响应,这是建立备灾基金的例子。第二个例子是阿里巴巴公益宝贝支持我们安全农家的项目,也就是给社区建志愿者救援队的项目,这个项目支持我们每年在灾前针对这些灾害常发区域的乡村社区和城乡结合带的农村和社区,村民和居民建自己的志愿救援队。这样他们可以快速地在灾害发生前,日常消除灾害风险隐患;在灾害发生时,能第一时间在社区里自救互救。因为汶川等历次大的救援数据告诉我们,村民的自救互救是生命救援成功的核心主力、绝对主力。外来救援往往在时间性、效率和成功率上,远低于村民第一时间的自救互救。所以在灾前做这些以社区为本的减灾项目特别重要。我们有成功的经验,包括在雅安帮助社区重建,因为雅安在龙门山断裂带上,未来还会面临地震或其他洪涝灾害的风险,在芦山地震重建过程中,雅安就遭受过几次洪涝灾害,让部分重建之后的村庄和农房再次发生损失。有幸的是,我们的一些项目点、社区救援队在这些灾害中发挥了积极作用,第一是及时响应疏散,避免了人员伤亡;第二,在被困的孤寡老人救助案例中,社区救援队把村民救出来了,在洪水围困中救出来了。所以这些都是我们本土成功的案例。包括在山东每年有台风,台风来临前,我们这些社区救援队就能提前排查社区隐患,日常组织演练,减轻灾害可能带来的伤害或损失。所以灾害本身的规律、对灾害、救灾的研究和救灾的科学性,其实我们国内的知识是也是比较充足和丰富了。但是如何把这些专业的知识和捐赠人做更好的沟通,让捐赠资金能更好地响应需求,这需要我们全行业所有参与者一起努力,这不是少数人的事情。

       另外,作为基金会救灾协调会、筹款人联盟这样的行业组织,我觉得在这里面要承担更多的职责以推动这方面的工作。在这里,我也呼吁和号召有更多的非公募基金会、企业能关心我们灾害应对这个行业的建设,比如能更多地支持灾害应急响应机构里,日常灾前的人员能力建设、行业经验梳理等工作,包括如何更好地跟捐赠方、公众、互联网筹款平台这些互动,让我们的专业经验和支持让更多公众和社会力量了解,才可以有更好的参与。